Multifunktionalität“ der Landwirtschaft versus Wettbewerbsverzerrungen

ALOIS HEISSENHUBER, CHRISTIAN LIPPERT

Published: 01.07.2000  〉 Heft 8/2000  〉 Resort: Article 
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ABSTRACT

1 "Multifunktionalität" der LandwirtschaftIn der agrarpolitischen Diskussion der letzten Zeit spielt der Begriff der multifunktionalen Landwirtschaft in zunehmendem Maße eine Rolle, wobei die Funktionen der Landwirtschaft bereits seit Mitte der 70er Jahre neu diskutiert werden. Bezeichnend hierfür war die Verabschiedung der Richtlinie über die Landwirtschaft in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten. Mitte der 80er Jahre wurden die benachteiligten (d.h. ausgleichszulagenberechtigten) Gebiete erheblich ausgedehnt. Es war dennoch fraglich, ob auf diesem Wege eine flächendeckende Landbewirtschaftung gewährleistet werden kann, um die damit verbundenen positiven externen Effekte aufrecht zu erhalten. Dabei traten die "Funktionen der Landwirtschaft für den ländlichen Raum" (VON URFF, 1999, S.II-2), sei es zur Stabilisierung der Beschäftigung oder zur Erhaltung der Wirtschaftskraft sowie der Infrastruktur einer Region, in den Vordergrund. Ebenso erkannt wurde der Wert der Kulturlandschaft für die Erholung und den Schutz der natürlichen Ressourcen. Hieraus entstand als neues Leitbild die multifunktionale Landwirtschaft. Der Begriff als solcher fand aber erst in der Diskussion um die Agenda 2000 eine größere Verbreitung (vgl. a.a.O., S.II-1ff.).Hinsichtlich des ländlichen Raums wird mit "Multifunktionalität" umschrieben, dass dieser neben der "Agrarproduktionsfunktion" noch eine Vielzahl von gesellschaftlich erwünschten zusätzlichen Funktionen erfüllt. Im einzelnen sind dies (vgl. HENKEL, 1993; MÜLLER, 1999, S.407f.): die ökologische Funktion (Bereitstellung ökologischen Ausgleichsraums sowie Natur- und Umweltschutzfunktion),die Standortfunktion (ländlicher Raum als Infrastrukturstandort, als Raumreserve und zur Ausfüllung von Ver- und Entsorgungsfunktionen),die Erholungsfunktion (Bereitstellung von Freizeit- und Erholungslandschaft sowie Kulturlandschaft).Der Begriff der "Multifunktionalität" ist darüber hinaus heute Teil des "europäischen Agrarmodells", das die Staats- und Regierungschefs der EU beim Gipfeltreffen in Luxemburg 1997 in ihre Schlußfolgerungen aufgenommen haben. Demnach muß die "europäische Landwirtschaft [...] ein multifunktionaler, nachhaltiger und wettbewerbsfähiger Wirtschaftssektor sein [...]" (zitiert nach FISCHLER, 1998, S.3). Vom zuständigen Kommissionsmitglied FISCHLER wurde diesbezüglich gefordert: "Die gemeinsame Agrarpolitik muß die Voraussetzung dafür schaffen, daß Umwelt- und Landschaftspflegeleistungen als vollwertige Funktionen unserer Landwirtschaft anerkannt und honoriert werden, denn diese Leistungen gehören zum Kern des europäischen Agrarmodells" (a.a.O., S.6). Die Europäische Union möchte diese Leistungen der Landwirtschaft bei den anstehenden WTO-Verhandlungen berücksichtigt wissen (AgE, 40/99; AgE, 46/99).Es sollte deshalb - im Einklang mit den WTO-Regeln - möglich sein, direkte Zahlungen zur Honorierung der angesprochenen Funktionen an landwirtschaftliche Betriebe zu leisten, mit dem erklärten Ziel zu verhindern, dass mit der Einstellung der landwirtschaftlichen Produktion auch ihre positiven externen Effekte im ländlichen Raum verloren gehen. Wird infolge derartiger Zahlungen in Regionen oder Betrieben die Landbewirtschaftung fortgeführt, in denen diese sonst zum Erliegen käme, stellt sich insbesondere für Agrargüter exportierende Länder (z.B. die Länder der Cairns-Guppe) die Frage, ob es sich bei diesen Zahlungen nicht lediglich um handelsverzerrende Einkommenstransfers handelt (vgl. AgE, 39/99).Bisher waren im Rahmen der sogenannten "green box" des GATT entsprechende direkte Einkommensübertragungen an Landwirte von der Verpflichtung zum Abbau der Stützung ausgenommen, wenn diese an die Erfüllung bestimmter Bedingungen bezüglich der Produktionsmethoden oder der Betriebsmittel geknüpft sind. Das Ausmaß der Zahlungen sollte dabei durch die anfallenden Zusatzkosten oder den - durch die Teilnahme an einem Agrarumweltprogramm - entstehenden Einkommensverlust begrenzt werden (Agreement on Agriculture, 1994, ANNEX 2, 12. (S.62); JOSLING et al., 1996, S.203f.).2 Ökonomische Betrachtungen: Kuppelproduktion und WettbewerbEs erscheint naheliegend dort, wo unter Marktbedingungen die Gefahr des großflächigen Brachfallens von Agrarflächen bestünde, Prämien zu zahlen, die eine angemessene Entlohnung der eingesetzten Produktionsfaktoren gewährleisten, um die Beibehaltung einer aus ökologischen oder landschaftsästhetischen Gründen erwünschten Wirtschaftsweise sicherzustellen. Dabei würden jedoch Agrarprodukte erzeugt, die unter Marktbedingungen nicht produziert würden. Der Frage, ob bzw. in welchen Fällen hier Wettbewerbsverzerrungen vorliegen, soll im Folgenden nachgegangen werden.Ökonomisch betrachtet, handelt es sich bei der mit bestimmten Formen der Agrarproduktion verbundenen Hervorbringung positiv bewerteter Funktionen oder Umweltgüter (z.B. ein von der Gesellschaft geschätztes Landschaftsbild) um eine spezielle Art der Kuppelproduktion: So wie bei der Erzeugung von Schaffleisch gleichzeitig Wolle anfällt, so geht mit der Produktion von Milch und Rindfleich u.U. ein ganz bestimmtes Landschaftsbild einher (z.B. abwechslungsreiche Landschaft mit Wiesen und Weiden).Generell kann Kuppelproduktion in der Landwirtschaft bedeuten, dass an manchen Standorten bestimmte Agrarprodukte nur deshalb erzeugt werden, weil sie in Verbindung mit einem gut bezahlten anderen Agrarprodukt anfallen. Dies könnte z.B. bei der Schafhaltung in Großstadtnähe der Fall sein, sofern die Schafe dort wegen des relativ gut zu vermarktenden Fleisches und nicht wegen des Kuppelproduktes Wolle gehalten würden. Dabei käme niemand auf den Gedanken, einem Halter von "Fleischschafen" zu verbieten, die anfallende Wolle zu verkaufen, weil er diese ja nicht produzieren würde, wenn es keine Nachfrage - und keinen entsprechenden Marktpreis - für Schaffleisch gäbe. Der relativ günstige Preis eines Produktes (hier: Fleisch) wird somit zu einem Standortvorteil bzw. einem Wettbewerbsvorteil bei der Erzeugung eines anderen Produktes (hier: Wolle). Die höhere Nachfrage nach Fleisch senkt hier indirekt die (anzurechnenden) Kosten der Erzeugung von Wolle, ähnlich wie ein guter Boden niedrigere Produktionskosten zur Folge hat.Die Frage, ob Zahlungen für bestimmte durch die Landbewirtschaftung hervorgebrachte Umweltfunktionen im Hinblick auf Agrargüter (Getreide, Milch etc.) wettbewerbsverzerrend sind, würde sich demnach nicht stellen, wenn diese Funktionen ergebnisabhängig entlohnt würden. (So, wie eben niemand von Wettbewerbsverzerrung spricht, wenn ein Landwirt auf einem besonders guten Standort wirtschaftet oder ein anfallendes Kuppelprodukt günstig vermarkten kann.)Im Falle der "Multifunktionalität" sind nun aber einige der betrachteten "Kuppelprodukte" (Landschaftsbild, Beförderung bestimmter Artengemeinschaften) öffentliche Güter, die aufgrund des nur zu prohibitiven Kosten zu bewerkstelligenden Nutzungsausschlusses nicht auf Märkten gehandelt werden.Bestimmte Funktionen der Landwirtschaft stellen somit positive externe Effekte dar, die tendenziell - vor allem dann, wenn das Kuppelprodukt "Agrargut" nur noch einen geringen Preis erzielt - in unzureichendem Ausmaß erzeugt werden (zur Abgrenzung zwischen positiven und negativen externen Effekten s.u.). Falls der Staat aus diesem Grunde für bestimmte Formen der Landbewirtschaftung Prämien gewährt, handelt es sich dann um eine Wettbewerbsverzerrung was die damit induzierte Erzeugung von Agrargütern anbelangt?Die Antwort lautet nein, solange die Gesellschaft bereit wäre, für die produzierten öffentlichen Güter mindestens einen Preis in Höhe der gewährten Prämie zu zahlen, und solange die Landwirtschaft die entsprechenden "Kuppelprodukte", für die der Staat eine Entlohnung bereitstellt, auch tatsächlich hervorbringt. Es müßte also geklärt werden, (a) ob eine entsprechende Nachfrage nach den fraglichen Umweltfunktionen besteht (und nicht nur behauptet wird) und (b) ob die nachgefragte Funktion auch tatsächlich von der Landwirtschaft erbracht (angeboten) wird.Zu (a) (Nachfrageseite): Ob und wenn ja in welchem Umfang eine Nachfrage nach bestimmten Umweltfunktionen bzw. -attributen gegeben ist, könnte wenigstens näherungsweise mit Hilfe von Verfahren zur direkten Ermittlung des Wertes nicht marktgängiger Güter - wie z.B. der "contingent valuation"-Methode (CVM) - herausgefunden werden. Ähnlich wie in den USA für die Festlegung von Zahlungen für Umweltschäden gesetzlich vorgeschrieben ist, dass dabei auch (nur direkt zu ermittelnde) Nicht-Gebrauchswerte zu berücksichtigen sind, könnte im Rahmen der WTO eine Regelung gefunden werden, nach der Zahlungen für Umweltfunktionen der Landwirtschaft in einem Mitgliedstaat sich an direkt erhobenen Wertschätzungen orientieren sollen, um sicherzustellen, dass eine entsprechende Nachfrage vorhanden ist. Bisherige Untersuchungen deuten an, dass hier in Westeuropa eine erhebliche Zahlungsbereitschaft für Umweltfunktionen von Agrarlandschaften besteht (vgl. hierzu für Deutschland die in WRONKA (1998, S.68ff.) zitierte Literatur; für andere EU-Länder z.B. HASUND (1998), ADGER und WHITBY (1993) sowie die von BONNIEUX und WEAVER (1996, S.221ff.) angeführten Studien). Problematisch wären jedoch der relativ hohe Aufwand bei der direkten Wertermittlung sowie die bestehenden methodischen Unzulänglichkeiten, vor allem dann, wenn jeweils mehrere Umweltfunktionen in verschiedenen Regionen betrachtet werden müssen.Zu (b) (Angebotsseite): Grundlage einer ergebnisorientierten Entlohnung wären Umweltzustände, die anhand von "Zustandsindikatoren" wie z.B. der Anzahl bestimmter Tiere und/oder Pflanzen in einer Region erfasst werden müssten. Die Entlohnung wäre in diesem Fall nicht an den Opportunitätskosten der Landwirte, sondern am Wert der erzeugten Umweltattribute auszurichten. (WTO-Regelungen, die festlegen, dass sich Zahlungen an den Opportunitätskosten zu orientieren hätten, wären bei ergebnisabhängiger Honorierung überflüssig). Die genaue Erfassung und Zuordnung der erbrachten Umweltleistung durch den Staat kann jedoch u.U. sehr hohe Transaktionskosten verursachen (vgl. LIPPERT, 1999, S. 421ff.). Eine direkte "Messung" der von jedem einzelnen Landwirt erzeugten positiven Externalitäten und eine am "erzeugten" Wert orientierte Entlohnung dürfte daher in vielen Fällen ausscheiden.Angesichts der unter (a) und (b) genannten Schwierigkeiten soll nachfolgend eine pragmatische Vorgehensweise skizziert werden, um zu gewährleisten, dass Prämien für umweltfreundliche Produktionsverfahren der Landwirtschaft nicht zu bloßen Einkommenstransfers umfunktioniert werden.3. Mögliche Vorgehensweise bei der Honorierung von Umweltfunktionen der LandwirtschaftWenn eine ergebnisbezogene Entlohnung von Umweltleistungen der Landwirtschaft nicht in Frage kommt und stattdessen die Beibehaltung oder Einführung bestimmter Formen der Landwirtschaft mit Prämien bedacht werden soll, sind diese Zahlungen an Kriterien zu knüpfen (Einhaltung bestimmter "Indikatorenwerte"). Diese Kriterien wären so zu wählen, dass wenigstens annähernd garantiert ist, dass eine tatsächliche Nachfrage auf ein entsprechendes Angebot trifft.Jede Agrarlandschaft besitzt eine Vielzahl von Attributen, deren Ausprägung jeweils für die Erbringung der verschiedenen Umweltfunktionen ausschlaggebend ist. Darüber hinaus setzt sich der Wert jeder Umweltfunktion aus verschiedenen Komponenten zusammen: Neben den relativ einfach - anhand von Marktpreisen - zu ermittelnden direkten Gebrauchswerten sind als weitere Wertkomponenten indirekte Gebrauchswerte (Erlebniswerte, Optionswerte) und Nicht-Gebrauchswerte (Vermächtniswerte, Existenzwerte) zu nennen. Manche dieser Wertkomponenten (z.B. Existenzwerte seltener Arten) können dabei von weltweiter, andere Komponenten (z.B. Erlebniswerte bestimmter Landschaften) nur von regionaler Bedeutung sein. Vor diesem Hintergrund ist im Hinblick auf eine handlungsorientierte Entlohnung von Umweltfunktionen der Landwirtschaft festzuhalten:Prämien für Maßnahmen zum Schutz von weltweit vom Aussterben bedrohten Arten oder zum Erhalt einzigartiger Landschaften, die ohne eine bestimmte Landbewirtschaftung verschwinden würden, sind allein aufgrund ihres globalen Existenzwertes gerechtfertigt. Deshalb wären naturschutzfachlich begründete Zahlungen zur Erhaltung einer angepaßten Landbewirtschaftung in Biosphärenreservaten (oder anderen international anerkannten Schutzgebietskategorien) aus der Sicht der WTO wohl kaum zu beanstanden.Falls jedoch lediglich Wertkomponenten von Umweltfunktionen eine Rolle spielen, die nur eine regionale oder lokale Bevölkerung betreffen, wenn z.B. bestimmte Landschaftsbilder, die andernorts noch reichlich vorhanden sind, erhalten werden sollen (z.B. durch Zahlungen an Landwirte für die Offenhaltung der Landschaft), wäre vor dem Hintergrund möglicher Handelsverzerrungen zu überprüfen, ob eine entsprechende Nachfrage nach den angegebenen Umweltfunktionen tatsächlich existiert.Dabei könnte man sich, wie bereits angeführt, an direkt ermittelten Wertschätzungen für Umweltleistungen in einem Land (einer Region) orientieren, oder aber am Vorkommen von national als schutzwürdig eingestuften Arten oder Landschaften an einem förderberechtigten Standort als Hinweis auf hohe Existenzwerte und/oder indirekte Gebrauchswerte in der betreffenden Region. Hierzu zählen auch verschiedene Schutzgebietskategorien nach nationalem Recht wie z.B. Naturschutzgebiete oder Wasserschutzgebiete, die auf eine hohe Nachfrage nach entsprechenden Umweltfunktionen hindeuten.Daneben wäre in beiden Fällen zu überprüfen, ob die geförderten Bewirtschaftungsformen tatsächlich das Angebot an den nachgefragten Umweltleistungen erbringen. Dabei wäre hinsichtlich der zu befördernden Umweltfunktionen u.a. zu klären, (i) ob die honorierten Intensitätsverminderungen ausreichend sind und (ii) ob eine extensive Bewirtschaftung in einer bestimmten Region überhaupt sinnvoll ist. Dies führt letztendlich dazu, dass Agrarumweltprogramme sehr regionsspezifisch ausgestaltet werden müssten. Pauschale Transferzahlungen (z.B. für die Offenhaltung der Landschaft) lassen sich also kaum rechtfertigen.4 Zur Abgrenzung von positiven und negativen externen Effekten und ihrer Bedeutung für die Honorierung von UmweltfunktionenAbschließend stellt sich die Frage, ob in Deutschland nicht bereits die Einhaltung der "guten fachlichen Praxis" (nach Düngeverordnung, Bodenschutzgesetz etc.) honorierenswert ist, da ähnlich strenge Richtlinien in anderen Ländern nicht gelten. Liegt hier ein Wettbewerbsnachteil vor, der eine pauschale Prämie für Umweltleistungen der Landwirtschaft rechtfertigt? Oder handelt es sich bloß, angesichts der dichten Besiedelung und der Präferenzen der Bevölkerung sowie der gegebenen Verteilung der Verfügungsrechte, um einen hinzunehmenden Standortnachteil (ähnlich dem Vorteil, der sich bei der Honorierung mancher Umweltfunktionen aus der hohen Nachfrage nach diesen ergibt, s.o.). Dies führt zur Problematik der verbindlichen Festlegung von Umwelt- und Sozialstandards (vgl. auch JOSLING et al., 1996).Was ein positiver und was ein negativer externer Effekt ist, hängt von Definition und Verteilung der Verfügungsrechte an den Umweltressourcen ab (vgl. hierzu OECD, 1998, S.26, S.30f.): Würde man sich innerhalb der WTO auf gewisse Mindestumweltstandards in der Landwirtschaft einigen, so würde es sich bei den Folgen der Nichteinhaltung dieser Standards um negative externe Effekte handeln, deren Vermeidung durch die Landwirte nicht entschädigungswürdig wäre. Hier gälte das Verursacherprinzip. Würde von der Gesellschaft in einem Land verlangt, dass die definierten Mindeststandards (z.B. beim Wasserschutz) überzuerfüllen sind, so könnten die entsprechenden Maßnahmen (die dann z.B. den positiven externen Effekt "saubereres Trinkwasser" zur Folge hätten) in Höhe der anfallenden Opportunitätskosten (u.U. incl. einer Anreizkomponente) honoriert werden.Ein Spielraum für die nationale Gesetzgebung bliebe bestehen, denn aus Sicht der WTO-Partnerländer wäre nichts dagegen einzuwenden, wenn in einem Land aufgrund der dortigen Präferenzen und spezifischen Knappheiten höhere nationale Umweltstandards festgesetzt würden, ohne für deren Beachtung Ausgleichszahlungen zu gewähren. In diesem Fall ergäbe sich im betreffenden Land allerdings ein "Standortnachteil", der voraussichtlich dazu führen würde, dass von Seiten der landwirtschaftlichen Berufsvertretung Druck ausgeübt würde, "Ausgleichsprämien" einzuführen.Welche Zahlungen für Umweltfunktionen im Hinblick auf einen fairen Wettbewerb (a) künftig erlaubt sein werden, hängt davon ab, ob und wenn ja auf welche Mindestumweltstandards man sich in der WTO einigen wird. Welche Zahlungen in den jeweiligen Mitgliedstaaten der WTO dann (b) tatsächlich geleistet werden, ergibt sich demgegenüber aus den länderspezifischen Präferenzen und aus der jeweiligen Verteilung der Verfügungsrechte an den Umweltressourcen, d.h. aus der nationalen Definition der "guten fachlichen Praxis".Beide Fragen sind im Rahmen des internationalen (a) und der jeweiligen nationalen (b) politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse zu beantworten, wobei die Ergebnisse dieser Prozesse einerseits einen erheblichen Einfluss auf die Einkommensverteilung innerhalb der beteiligten Gesellschaften haben werden und andererseits langfristig einem ständigen Wandel unterworfen sein dürften.
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Verfasser: Prof. Dr. ALOIS HEISSENHUBER und Dr. CHRISTIAN LIPPERT, Lehrstuhl für Wirtschaftslehre des Landbaues der Technischen Universität München, Alte Akademie 14, D-85350 Freising-Weihenstephan. Email: heissenh@weihenstephan.de
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