Das Grundstückverkehrsgesetz – unverändert belassen oder ersatzlos aufheben?

Hans-Joachim Hötzel

Published: 01.05.1999  〉 Heft 5/1999  〉 Resort: Article  〉  Deutsch
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DOI:
N. A.

ABSTRACT

Zusammenfassung:Das GrdstVG sollte wegen Zweckerreichung sowie unter Kosten-Nutzen-Aspekten ersatzlos aufgehoben werden. Bei der Gelegenheit wäre zugleich das Landpachtverkehrsgesetz ersatzlos aufzuheben, da es noch weniger als das GrdstVG zur Verbesserung der Agrarstruktur geeignet ist. Mit weniger Bodenlenkung wird man, wie schon Pikalo und Bendel 1963 in ihrem Kommentar zum GrdstVG aus geführt haben, wahrscheinlich ein Mehr an Verbesserung der Agrarstruktur erreichen. Hier böte sich eine gute Gelegenheit, vom "schlanken Staat", von "mehr Markt" und "mehr Wettbewerb" nicht immer nur zu reden, sondern ein mal etwas dafür zu tun. Der freie Bodenmarkt sorgt am besten dafür, daß die LF "zum besseren Wirt" wandert, daß "Bauernland in Bauernhand" kommt, und zwar zu angemessenen Preisen. Wenn der Bund das GrdstVG ersatzlos aufhebt und einzelne Länder meinen, die agrarstrukturelle Seligkeit hinge von einer Grundstückslenkung ab, steht es ihnen zudem frei, eigenes Grundstückslenkungsrecht zu erlassen."Der Bundesrat hatte in Art. 32 seines am 6. Februar 1998 beschlossenen Entwurfs eines Zweiten Zuständigkeitslockerungsgesetzes auf Initiative des damals rot/grün regierten Landes Hessen die ersatzlose Aufhebung des Grundstückverkehrsgesetzes (GrdstVG) mit der Begründung gefordert, die hohen Kosten des Vollzugs dieses Gesetzes seien angesichts seiner relativ geringen Effektivität vor dem Hintergrund leerer öffentlicher Kassen nicht mehr zu rechtfertigen. Dieser Begründung hatte schon der Agrarausschuß des Bundesrates am 16. Januar 1998 widersprochen. Unter dem 19. März 1998 hat die Bundesregierung den Vorschlag zur Aufhebung des GrdstVG ebenfalls mit ausführlicher Begründung abgelehnt (Bundestags-Drucksache 13/10156, S. 18 f.). Auch der Ausschuß für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Bundestages hat sich am 29. April 1998 ohne Gegenstimmen mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen CDU/CSU und FDP, der Fraktion der SPD und der Gruppe der PDS bei Stimmenthaltung der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen den Vorschlag zur Aufhebung des GrdstVG ausgesprochen. Bei der Beratung hatte der SPD-Abgeordnete Sielaff betont, daß seine Fraktion sich hier die Vorstellungen des Bundesrates nicht zu eigen machen, sondern wie die Bundesregierung die vorgeschlagenen Änderungen aus der Sicht der Landwirtschaft ablehnen werde. In diesen Chor der Ablehnung haben dann noch der Bundesverband der gemeinnützigen Landgesellschaften (BGL) und die Bauernverbände unter Bekräftigung ihrer stets vertretenen Position eingestimmt. Schließlich hat sich der Gesetzentwurf mit dem Ablauf der 13. Wahlperiode des Bundestages erledigt. Damit scheint die Antwort auf die Eingangsfrage klar: Das GrdstVG unverändert belassen; allenfalls sollten die Länder gemäß dem Vorschlag der Bundesregierung die zum Teil sehr niedrigen Freigrenzen merklich anheben. Es bleibt die Frage, ob Hessen nicht doch das in der Sache Richtige, wenn auch mit unvollständiger Begründung gefordert hat. Ein Indiz dafür könnte sein, daß der Bundesrat am 5. Februar 1999 den o.a. Gesetzentwurf unverändert erneut eingebracht hat. Zur Entwicklung des Rechts der GrundstückslenkungDie Grundstückslenkung setzte in Deutschland mit der Bundesratsbekanntmachung (BRB) vom 15. März 1918 ein. Mit deren Eingriffen in den Rechtsverkehr sollten vor allem maximale Bodenerträge gewährleistet und der Aufkauf landwirtschaftlichen Vermögens durch "Kriegsgewinnler" verhindert werden. Sie hatte in der Not der Zeit ihren Anlaß sowie ihre Rechtfertigung und war nur bis zur Überwindung dieser kriegsbedingten Not vorgesehen. Gleichwohl ist die BRB bis zu ihrer Umgestaltung durch die Grundstückverkehrsbekanntmachung (GVB) vom 26. Januar 1937 unverändert in Kraft geblieben. Ihr wurde zunehmend der Zweck untergeschoben, als dauerndes Instrument einer Bodenpolitik zu dienen, um bestimmte sozial- und agrarstrukturelle Ziele zu erreichen. Im Vordergrund stand dabei, möglichst viele klein- und mittelbäuerliche Betriebe zu er halten bzw. zu schaffen und "Bauernland in Bauernhand" zu lenken.Die GVB brachte eine wesentliche Verschärfung der Grundstückslenkung. Ihr Erlaß bedeutete die Beseitigung des freien Bodenverkehrs in Deutschland. Hauptzweck der Bodenlenkung wurde - neben der Erreichung möglichst weitgehender Autarkie - die Verwirklichung der nationalsozialistischen Blut- und Boden-Ideologie.Das Ende des Zweiten Weltkriegs führte zu einer weitgehenden Zersplitterung des bisherigen reichseinheitlichen Lenkungsrechts. Nur die Länder der britischen Besatzungszone unterstanden einem einheitlichen Gesetz, wobei die substantiellen Unterschiede im materiellen Lenkungsrecht gering blieben. Es enthielt als Leitgedanken vor allem wiederum die Sicherung der Volksernährung sowie die Zerschlagung und Verhinderung des Großgrundbesitzes. Die Arbeiten am Entwurf des geltenden GrdstVG vom 28. Juli 1961 begannen schon 1954. Das GrdstVG hat vor allem eine Verbesserung der Agrarstruktur zum Ziel. Die Grundstückslenkung sollte fortan in erster Linie dazu dienen, bäuerliche Betriebe im Eigentum selbstwirtschaftender Familien zu erhalten und die Zersplitterung der Grund stücke zu vermeiden sowie heimatvertriebene Bauern, existenzlos gewordene Pächter, nachgeborene Bauernkinder und Landarbeiter auf dem Land unterzubringen. Vor allem sollte also die Eigentumslandwirtschaft gefördert werden.Das Grundstückverkehrsgesetz in der RechtspraxisZiel des seit dem 3. Oktober 1990 auch in den neuen Ländern geltenden GrdstVG ist, zu den übrigen staatlichen Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur und zur Sicherung land- und forstwirtschaftlicher Betriebe beizutragen. Zu diesem Zweck unterwirft es die rechtsgeschäftliche Veräußerung von land- und forstwirtschaftlichen Grund stücken und ihnen gleichgestellte Rechte und Vorgänge der staatlichen Überwachung durch eine Genehmigungspflicht. Diese sog. negative Bodenlenkung überläßt dem Eigentümer, wenn die Genehmigung nach dem GrdstVG versagt wird, letztlich die Entscheidung, ob er das Grundstück behält oder an einen Landwirt veräußert. Das GrdstVG enthält im Rahmen siedlungsrechtlicher Vorkaufsverfahren auch die Möglichkeit zu sog. positiver Bodenlenkung sowie das dem landwirtschaftlichen Sondererbrecht vergleichbare Zuweisungsverfahren. Alle 16 Länder haben mittlerweile unterschiedlich hohe Genehmigungsfreigrenzen eingeführt. Wesentliches Mittel des GrdstVG ist die Versagung der Genehmigung zur Grundstücksveräußerung wegen ungesunder Verteilung von Grund und Boden. Die beiden weiteren Versagungsgründe wegen unwirtschaftlicher Verkleinerung oder Aufteilung und wegen groben Preis-Mißverhältnisses haben heute kaum noch praktische Bedeutung. Dabei geht es bei der Anwendung des Versagungsgrundes wegen ungesunder Verteilung von Grund und Boden jetzt immer nur um die Auflösung von Erwerbskonkurrenzen zwischen Landwirten und Nichtlandwirten, nachdem die höchstrichterliche Rechtsprechung Obergrenzen beim Grundstückserwerb stets und seit 1977 abstrakte Preislimitierungen ab gelehnt hat. Die Kernfrage ist also, ob es heute im größeren Ausmaß noch konkurrierende Erwerbsinteressen von Landwirten und Nichtlandwirten für landwirtschaftliche Nutzflächen (LF) gibt.Dieses Konkurrenzverhältnis bestand bis zum Anfang der 80er Jahre in der Tat. Die Verwirklichung der ursprünglichen Gesetzeszwecke, allgemeiner "Landhunger" und das Bestreben auch von Nichtlandwirten, Kapital teilweise in LF anzulegen, führten dazu, daß um die Erwerbsmöglichkeiten erbittert gestritten wurde. Die Grundstückslenkung machte damals durchaus einen Sinn. Seit dem Beginn der 80er Jahre hat die LF ihren Charakter als knappes Gut am Markt aus verschiedenen Gründen weitgehend verloren, wie ein Blick auf deren Preisentwicklung zeigt. Mit der LF als Produktionsgrundlage ist nicht mehr viel zu verdienen. Die Landwirte befolgen häufig den Rat, LF lieber zu pachten als zu kaufen. Die LF hat für Nichtlandwirte jegliche Attraktivität als Kapitalanlage verloren, wenn nicht andere Nutzungsabsichten dahinter stecken. Aus dem Verkäufer- ist ein Käufermarkt geworden. In den Überlegungen von Agrarwissenschaftlern, wie sie sich dem Leser etwa aus der jüngsten DLG-Schrift "Landwirtschaft 2010 - Welche Wege führen in die Zukunft?" erschließen, kommt die Grundstückslenkung nicht mehr als Problem vor. Für das Wachsen der einen durch das Weichen der anderen steht genug Kauf- und Pachtland zur Verfügung. Auch der geringe konkret preislimitierende Effekt der Grundstückslenkung ist verzichtbar; Landwirte sind schließlich nicht nur Käufer von LF, sondern häufig auch Verkäufer, die den tat sächlichen Marktpreis bitter nötig haben. Schließlich hat das sonstige Planungsrecht die Lenkungsmöglichkeiten durch das GrdstVG stark eingeschränkt. Wenn auch nicht bestritten werden soll, daß aufgrund der Anwendung des GrdstVG nach wie vor die aussagekräftigste Statistik über die Preise für LF entsteht und sektoral so wie in Einzelfällen auch heute noch agrarstrukturelle Lenkungserfolge erzielt werden, hätte das GrdstVG schon Ende der 80er Jahre in den damals elf Ländern der Bundesrepublik Deutschland wegen Zweckerreichung unter Hinzunahme von Kosten-Nutzen-Aspekten aufgehoben werden können.Die deutsche Wiedervereinigung war berechtigter Anlaß, derartige Forderungen einstweilen zurückzustellen. Aus den neuen Ländern wird auch vehement gefordert, das GrdstVG beizubehalten. Richtig ist, daß dort noch zahlreiche Verwerfungen der Agrarstruktur zu beheben sind. Zu bezweifeln ist nach allen Erfahrungen mit der Grundstückslenkung seit 1918 aber, daß das GrdstVG das dazu geeignete Mittel ist. Kaum ein europäisches Land mit freiem Bodenrecht hat eine so ungünstige Agrarstruktur wie Deutschland. 81 Jahre Bodenlenkung haben die deutsche Agrarstruktur nicht merklich verbessern können. Deren Fortsetzung wird in den neuen Ländern daher kaum günstige agrarstrukturelle Auswirkungen haben. Auch die ca. 700 ha, die etwa je zur Hälfte in den alten und neuen Ländern jährlich durch das Vorkaufsrecht erworben werden und nach Meinung des BGL die Beibehaltung des GrdstVG rechtfertigen, machen den agrarstrukturellen Kohl nicht fett. Zudem ist die Wirkung der Grundstückslenkung niemals wissenschaftlich evaluiert worden, so daß die Forderung nach der Beibehaltung des GrdstVG lediglich auf Gefühl beruht."
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Prof. Dr. Hans-Joachim Hötzel, Höhlenweg 8, D-53125 Bonn
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