Aspekte der Gemeinsamen Agrarpolitik 2002

Vorschläge der Kommission zur Entkopplung und Modulation der Direktzahlungen Die Vorschläge der Kommission zur künftigen Rolle der Direktzahlungen zielen auf eine grundsätzliche Umgestaltung des gegenwärtigen Systems. Wenn die Kommission die Umwandlung aller bisherigen, produktbezogenen Zahlungen in eine einzige betriebsbezogene und von der laufenden Produktion unabhängige Einkommenszahlung vorschlägt, ist es angemessen, sich den Ausgangspunkt zu vergegenwärtigen: Bei den agrarmarktbezogenen Direktzahlungen handelt es sich um ein Finanzvolumen, welches nach Angaben der Kommission von 25,5 Mrd. € (in 2000) auf 32,6 Mrd. € (in 2006) ansteigen und seinen Anteil an den Agrarmarktausgaben (EAGFL, Abt. Garantie) von 70 % auf 79 % erhöhen dürfte. Im Haushaltsjahr 2000 entfielen allein auf die Bereiche Ackerkulturen, Rinder und Schafe 20,4 Mrd. € an Direktzahlungen (gegenüber 21,1 Mrd. € in 1999, jeweils ohne Berücksichtigung der Sonderzahlungen im Zusammenhang mit der Bewältigung der BSE-Krise). Da die Höhe der Direktzahlungen ursprünglich als Preisausgleich in engem Zusammenhang mit der Produktion festgesetzt wurde, kann es nicht überraschen, dass die "großen" Agrarproduzenten unter den Mitgliedsländern jeweils bedeutende Zahlungsempfänger sind. Im Bereich Ackerkulturen sind dies vor allem Frankreich und Deutschland (mit 31 bzw. 21 % der einschlägigen Haushaltsausgaben), bei Rindfleisch Frankreich und United Kingdom (mit 28 bzw. 20 %) und bei Schaffleisch United Kingdom und Spanien (mit 29 bzw. 26 %). Belgien/Luxemburg, Dänemark, Niederlande, Österreich, Portugal, Finnland und Schweden erreichen dagegen jeweils in keinem der drei Bereiche einen Anteil von mehr als 4 %. Italien, Irland und Griechenland verzeichnen jeweils in mindestens einem Bereich einen Anteil zwischen 5 und 15 %. Trotz eindeutiger Produktbindungen entscheidet aber nicht allein der Produktionsumfang eines Landes über die Höhe der Prämiensumme. Nationale Prämienrechte (Plafonds), Spezialisierungen auf agrarpolitisch mehr oder weniger begünstigte Produktionslinien und -verfahren oder auch agrarstrukturelle Merkmale und Intensitäten sind für das auf ein Land entfallende Prämienvolumen mitentscheidend. Wie am Beispiel der Direktzahlungen für Ackerkulturen, Rindfleisch und Schaffleisch im Einzelnen nachgewiesen wird, besteht zwischen Produktion und produktgebundenen Direktzahlungen in der EU keineswegs eine für alle Länder einheitliche Proportionalität. Vielmehr zeigen sich aufgrund unterschiedlicher Produktionsstrukturen und teilweise sehr spezifischer Bedingungen bei der Prämienvergabe von Land zu Land variierende Relationen. Während bei den Flächenprämien der Zusammenhang zwischen Referenzfläche und Referenzertrag auf der einen Seite und Prämienvolumen auf der anderen noch relativ gut erkennbar ist, gilt ein solcher Zusammenhang beispielsweise für den Rindfleischbereich viel weniger. Als Gründe lassen sich verschiedene Faktoren anführen: Zum einen beschränkt sich der für die Prämienvergabe ursächliche Preisausgleich auf bestimmte Rinderkategorien (männliche Rinder und Mutterkühe; dagegen waren Kälber, Färsen und ausgemerzte Milchkühe bis zur Einführung von Schlachtprämien zwar mitbetroffen, aber von der Prämienvergabe ausgeschlossen) und zum andern werden beispielsweise mit der Extensivierungsprämie ganz andere Ziele verfolgt. Hinzu kommt, dass die Haushaltsausgaben für Extensivierungsprämien im Gegensatz zu anderen Prämien eher negativ mit der Rindfleischproduktion korreliert sein müssten. Auch die Kleinerzeugerregelungen tragen zur Lockerung des Zusammenhangs zwischen Produktion und Prämienvolumen bei. Angesichts verschiedener Ungereimtheiten und Ineffizienzen der gegenwärtigen Prämienverteilung lässt sich der Vorschlag, diese Verteilung bei einer Entkopplung der Direktzahlungen als Bemessungsgrundlage für künftige Jahre festzuschreiben, ökonomisch kaum begründen. Diese Vorgehensweise würde zunächst der Wahrung von Besitzständen dienen, die auf EU-Ebene häufig durch politische Kompromisse und sachlich wenig begründete "Paketlösungen" entstanden sind, nach jahrelangen Diskussionen um mögliche Politikänderungen aber keinen besonderen Vertrauensschutz beanspruchen können. Allerdings ist auch schwer vorstellbar, dass bei einer Entkopplung der Direktzahlungen im politischen Raum der EU ein anderer Ausgangspunkt als der erreichte Besitzstand gewählt und eine andere als schrittweise Neuausrichtung der Förderung (Umschichtung von den Produktmärkten zum ländlichen Raum) durchgesetzt werden könnte.